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國資報告:以管資本為主加快自我革命 國資監管體制持續優化

以管資本為主改革國資監管體制,是新一輪深化國企改革的重大創新。幾年來,國資監管體制正在經歷一場全方位的、深層次的變革。

5年來,圍繞2015年下發的《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》(下稱《指導意見》),有關部門相繼出臺系列政策文件,為改革織就完整的體系框架。以此為引領,國資委出臺職能轉變方案,大幅調整內設機構職能,出臺《改革國有資本授權經營體制方案》,印發《國資委授權放權清單(2019年版》,分4類授放35項權利,各省級國資委累計取消、下放監管事項670項,賦予企業更多自主權,釋放了企業活力,改革的乘數效應、放大效應開始顯現。

實踐表明,國資委以刀刃向內的決心和勇氣,以“管資本”為主加快職能改革,為國企改革持續深化增添強勁動力。

轉職能:壯士斷腕,自我革新

曾經,國資委“管得太寬”屢屢被輿論詬病。究其原因,管資產與管人、管事相結合的舊有國資監管體制,使得政企不分、政資不分問題長期存在。

以管資本為主加強國有資產監管,就是要打破傳統體制,適應當前國有資產資本化、國有股權多元化的發展實際,更加尊重企業市場主體地位和企業法人財產權,消除國資監管越位、缺位、錯位的現象。

從管企業轉向管資本,意味著一場刀刃向內的自我革命。2017年上半年,《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》(下稱《方案》)正式印發,方案明確國資委將不行使社會公共管理職能,不干預企業依法行使自主經營權—這“兩不”成為國資委的職能新邊界。

這場改革中,“放權”成為關鍵詞。國資委建立和完善出資人監管權力和責任清單,精簡工作事項43項,其中取消監管事項26項、下放9項、授權監管8項,涉及企業規劃投資、產權管理、薪酬分配、改革重組、財務管理等領域。

為進一步松綁放權,2018年,國資委出臺了《國務院國資委出資人監管權力和責任清單(試行)》(下稱《權責清單》),明確了9大類36項權責事項。

自改革實施以來,國資委組織開展對《權責清單》運行情況跟蹤評估,全面梳理研究37家省級國資委出臺職能轉變方案和權責清單的有關情況及問題。截至6月底,已有36個地方制定了國資監管權力和責任清單,22個地方進行了調整完善,行權履責不斷規范,多地制定授權放權清單,給予企業更大經營自主權。

伴隨國資委取消、下放、授權,2017年以來,國資委推進職能轉變和機構調整,合并6個局,新成立4個局,更名5個局。其中,專門新設立了三個監督局,打造監督工作的領導決策、協調處置、監督報告三個平臺,加快建設監督工作的完整閉環。

圍繞出資人職責持續優化調整機構職能,國資委2019年進一步突出推動科技創新、強化出資人監督、推進董事會建設、加強宏觀研究、深化經濟運行分析等五項工作。

既有破又有立、既有增又有減,國資監管機構自身的改革已取得了實質性進展。

抓重點:授權放權,激發活力

從管企業轉向管資本,國資監管的對象和重點由聚焦單個國有企業的生產經營轉向更加關注國有資本的整體收益和控制力。在此背景下,以管資本為主改革授權經營體制,成為國資監管體制改革的重要內容。

改組組建國有資本投資、運營公司,是改革授權經營體制的起點。兩類公司改革,上接國資體制改革的完善,下接國有企業改革的深化,牽一發動全身。

近年來,遵循先試點再推廣的改革邏輯,國資委先后分三批在21家中央企業開展國有資本投資、運營公司試點,30個省級國資委已改組組建國有資本投資、運營公司76家,在授權放權、組織架構、運營模式、經營機制等方面進行了積極探索。改革至今,兩類公司圍繞平臺化角色試機制、試模式、試方向,探索出一條卓有成效的自主經營之路。

保利集團2016年首批進入試點名單。承接自主經營權,保利集團積極創新,大膽探索,實現“融得進、投得出、管得住、收得回”,目前已初步建成了“管投向、管程序、管回報和管風險”于一體的管控模式。

進一步發揮兩類公司作用,需要科學界定所有權和經營權邊界。國資委以管資本為主,以資本為紐帶,以產權為基礎的授權經營體制改革持續發力。

2019年4月19日,國務院印發《改革國有資本授權經營體制方案》明確提出分類開展授權放權等改革要求;6月4日,《國務院國資委授權放權清單(2019年版)》公布。三個月內密集發布改革文件,把授權放權落實到各級子企業或管理主體上,足以顯現國資委授權放權的決心和力度。

中國國新、中國誠通是目前國有資本運營公司試點的中央企業。2020年,國資委印發中國國新、中國誠通兩家試點企業改革試點重點任務清單,明確年度重點改革任務措施,指導中國國新發起設立中國新興產業投資基金,中國誠通研究提出資產經營2.0模式,推動企業加快向專司國有資本運營的輕資產平臺轉型。由“層層捆綁”轉變為“層層松綁”,企業微觀主體活力得以釋放。

企業的歸企業,監管的歸監管。在新一輪深化改革進程中,國資授權經營體制改革步伐堅定。聚焦重點提升成效,授權經營體制改革將持續為加快監管職能轉變保駕護航。

促優化:創新手段,監管升級

重審批、輕監管、弱服務的行政化管理方式,是傳統國資監管體制的弊病。以管資本為主加強國資監管體制改革,必須革故鼎新、創新升級。

升級向何處去?2019年11月11日,國務院國資委印發《關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》明確提出“打造事前制度規范、事中跟蹤監控、事后監督問責的完整工作鏈條。推進信息化與監管業務深度融合,統一信息工作平臺,實現實時在線動態監管,提高監管的針對性和有效性?!?/span>

為做實做強業務監督、綜合監督、責任追究“三位一體”監督鏈條,國資委印發加強重大經營風險事件報告工作的通知等制度文件,進一步提升國資監管有效性,推進中央企業建立健全重大風險管控機制。

以放管結合創新監管方式,國資委持續推進機關政務信息系統整合共享,啟動中央企業大額資金使用實時跟蹤試點,建設全國國資國企在線監管系統,編制并及時修訂《國務院國資委權力和責任清單(試行)》,截至2019年10月,國務院國資委現行有效規章27件、規范性文件207件,國資監管的法規制度框架基本健全。

目前,中央企業已實現責任追究制度全覆蓋,搭建了集團責任追究領導小組、主責部門和子企業責任共同推進的三級組織體系,81家企業實現二級及以下子企業責任主體全覆蓋;各地國資委均已制定違規責任追究制度并明確主責部門,實現了省級國資委層面專門制度和組織體系全覆蓋。2020年上半年,國資委組織或督辦開展核查追責事項15件,已完成責任認定80人,直接組織或督促企業責任追究53人次,推動企業完善內部管控制度21項,有效發揮監督追責在國資監管中的兜底作用。

值得關注的是,國資委著眼于上下級國資委溝通聯系不夠緊密、全國國資系統合力有待增強等問題,提出加快構建國資監管大格局。2019年,國資委印發了《關于進一步推動構建國資監管大格局有關工作的通知》,明確提出力爭用2-3年時間推動實現機構職能上下貫通、法規制度協同一致、行權履職規范統一、改革發展統籌有序、黨的領導堅強有力、系統合力明顯增強,加快形成國資監管一盤棋。

從頂層設計到細化實施,改革五年間,以管資本為主的國資監管體系加速構建。站在深化改革起點上,國資監管自我革命將持續向深水區挺進。

國務院國資委黨委書記、主任郝鵬表示,未來要聚焦管資本,進一步完善權力和責任清單,厘清監管職能,優化監管方式,更加注重市場化、法治化、信息化監管,更加注重事中事后、分層分類,更好發揮國有資本投資、運營公司作用,不斷提升監管效能和水平,“著力完善國有資產監管體制”。

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